07 апреля 2010 года г. Южно-Сахалинск
Резолютивная часть решения объявлена 24 марта 2010 года.
Решение в полном объеме изготовлено 07 апреля 2010 года.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Комиссия) рассмотрев дело № 05–2/10 по признакам нарушения администрацией города Южно-Сахалинска (далее – Администрация), Департаментом городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска (далее – Департамент), муниципальным автономным учреждением «Управление городским дорожным хозяйством» (далее – МАУ «УГДХ») ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции)
УСТАНОВИЛА:
20 ноября 2009 года в Сахалинское УФАС России поступило обращение ООО «ЮВЕСТА КОМПАНИ», из которого следует, что создание администрацией городского округа «Город Южно-Сахалинск» муниципального автономного учреждения «Управление городским дорожным хозяйством» для целей, связанных с выполнением работ для нужд муниципального образования, а также выделение субсидий для возмещения расходов за выполнение таких работ, незаконно, и ограничивает конкуренцию на рынке оказания услуг и выполнения работ по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог.
На основании вышеуказанного заявления, 19 февраля 2010 года Сахалинское УФАС России возбудило дело № 05-2/10 в отношении администрации города Южно-Сахалинска, Департамента городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска, МАУ «УГДХ» по признакам нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции.
В ходе рассмотрения материалов дела представители Администрации и Департамента пояснили следующее.
МАУ «УГДХ» создано в соответствии с Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон об автономных учреждениях) в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления по организации благоустройства территории городского округа, для оказания услуг, выполнения работ по содержанию, текущему ремонту городской улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений.
Основными уставными видами деятельности МАУ «УГДХ» являются: содержание и ремонт улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», транспортные перевозки грузов, погрузочно-разгрузочные операции по доставке, обработке и хранению грузов, ремонт и техническое обслуживание автотранспорта, машин и оборудования, содержание и ремонт элементов инженерного обустройства дорого и улиц, работы по ремонту и обслуживанию инженерных коммуникаций и сооружений.
При этом, МАУ «УГДХ» не является хозяйствующим субъектом, в связи с чем не подпадает под действие Закона о защите конкуренции.
В порядке, предусмотренном действующим законодательством, для МАУ «УГДХ» было установлено муниципальное задание, в рамках которого данное учреждение оказывает бесплатные услуги по текущему содержанию улично-дорожной сети населению города Южно-Сахалинска.
Финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения осуществляется в виде субсидий, предусмотренных решением городского Собрания от 19.11.2008 № 1304/56-08-3. Согласно действующему законодательству автономные учреждения имеют право расходовать средства субсидии, полученной на выполнение задания, по своему усмотрению.
Таким образом, представители считают, что в действиях Администрации, Департамента при создании МАУ «УГДХ» и осуществлении последним деятельности в рамках установленного задания отсутствуют нарушения антимонопольного законодательства.
Комиссия Сахалинского УФАС России, выслушав пояснения сторон, изучив материалы дела, приходит к следующему.
1. 24.12.2008 принято постановление мэра города Южно-Сахалинска № 2961 «О создании муниципального автономного учреждения «Управление городским дорожным хозяйством». Функциями и полномочиями учредителя МАУ «УГДХ» наделен Департамент городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска.
В соответствии с данным постановлением приказом Департамента от 12.12.2008 № 84 утвержден Устав МАУ «УГДХ», при этом, приказ № 84 издан ранее принятия постановления № 2961 на 12 дней. Представитель Департамента пояснил, что в связи с допущенной ошибкой при изготовлении приказа в части даты его издания, верной является дата издания приказа 25.12.2008.
В силу статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
В соответствии со ст.ст. 24, 36, 37, 40, 41 Устава городского округа «Город Южно-Сахалинск», порядок формирования полномочий, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются данным Уставом. Мэр города – глава городского округа является высшим должностным лицом городского округа «Город Южно-Сахалинск», наделяется данным Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и возглавляет администрацию города Южно-Сахалинска. Мэр города имеет следующие полномочия – организует выполнение нормативных правовых актов городского Собрания в рамках своих полномочий; формирует администрацию города и руководит ее деятельностью в соответствии с данным Уставом и Положением об администрации города; организует и обеспечивает исполнение полномочий исполнительных органов власти местного самоуправления городского округа по решению вопросов местного значения.
Администрация города Южно-Сахалинска (администрация города) является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления городского округа, наделенным данным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными законами и законами Сахалинской области.
Администрация города формируется мэром города в соответствии с федеральными законами, законами Сахалинской области и данным Уставом. Структура администрации города самостоятельно формируется мэром города и принимается постановлением мэра с последующим утверждением городским Собранием. Структурные подразделения администрации города могут обладать правами юридического лица. Органы администрации города осуществляют свою деятельность на основании Положений о структурных подразделениях администрации города, утверждаемых мэром города.
Решением городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 29.03.2006 №234/14-06-3 утверждено Положение об администрации города Южно-Сахалинска, согласно которому в структуру администрации города Южно-Сахалинска входят: мэр города; первый вице-мэр (первые вице-мэры); вице-мэры; отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации. Структурные подразделения Администрации города обладают полномочиями, предусмотренными Уставом городского округа «Город Южно-Сахалинск» и Положениями о них (п. 10).
На основании п. 14 постановления мэра города от 28.12.2007 № 2753 «Об утверждении порядка и плана создания автономных учреждений, оказывающих услуги в целях осуществления полномочий городского округа «Город Южно-Сахалинск» в сфере культуры, образования, спорта, молодежной политики и иных сферах деятельности», действовавшего в период возникновения спорных правоотношений, учредителем автономного учреждения является городской округ «Город Южно-Сахалинск». Функции и полномочия учредителя автономного учреждения осуществляются структурным подразделением администрации города Южно-Сахалинска в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности муниципального образования в порядке, определяемом Положением «Об осуществлении городским округом «Город Южно-Сахалинск» функций и полномочий учредителя муниципального автономного учреждения».
В силу п. 3 ч. 1 ст. 17 ФЗ № 131, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа.
На основании ст. 2 Закона об автономных учреждениях, автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерацией или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Таким образом, закон не содержит ограничений по сферам создания автономных учреждений, в том числе в сфере обслуживания улично-дорожной сети. Следовательно, действия Администрации и Департамента по созданию МАУ «УГДХ» не противоречат действующему законодательству.
Согласно п. 1 ст. 78.1. Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).
Решением Городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 10.12.2008 № 1323/57-08-3 «О бюджете городского округа «Город Южно-Сахалинск» на 2009 год» установлено, что субсидии муниципальным автономным учреждениям предоставляются из бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск» в соответствии с порядками, установленными нормативными правовыми актами городского округа «Город Южно-Сахалинск».
Указанные субсидии предоставляются для финансового обеспечения муниципального задания, сформированного учредителем, на возмещение нормативных затрат по оказанию (выполнению) предусмотренных муниципальным заданием услуг (работ) и возмещение нормативных затрат на содержание закрепленного за ним учредителем недвижимого и особо ценного движимого имущества, а также на реализацию отдельных нормативных актов городского округа, относящихся к ведению муниципального автономного учреждения.
Таким образом, бюджетное решение городского округа «Город Южно-Сахалинск» на 2009 год в части финансирования деятельности автономных учреждений также не противоречит БК РФ.
В ст. 4 Закона об автономных учреждениях предусмотрено, что учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью.
Согласно ч. 4 ст. 5 данного закона условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
В свою очередь, ст. 69.2 БК РФ предусмотрено, что государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам должно содержать:
определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
порядок оказания соответствующих услуг;
предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов).
Государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) (ст. 6 БК РФ).
Муниципальное задание формируется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования.
На уровне муниципального образования городской округ «Город Южно-Сахалинск» принято постановление мэра города Южно-Сахалинска от 16.06.2008 № 1381 «Об утверждении порядка формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» (далее – Порядок).
В п. 1.2. Порядка определено, что муниципальное задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и объему, условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг, отчетности и контроля.
Согласно п. 1.3. Порядка муниципальные услуги – услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с муниципальным заданием структурными подразделениями администрации города Южно-Сахалинска, бюджетными учреждениями и организациями, автономными учреждениями, некоммерческими организациями, не являющимися бюджетными и автономными учреждениями, безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами местного самоуправления.
Данным Порядком также установлено, что муниципальное задание формируется главным распорядителем бюджетных средств для подведомственных муниципальных учреждений.
Муниципальное задание разрабатывается по форме согласно Приложению № 1 к Порядку, и должно содержать, в том числе определение категорий физических и (или) юридических, являющихся потребителями соответствующих муниципальных услуг, предельные цены (тарифы) на оплату муниципальных услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления (п. 2.2. Порядка).
Муниципальное задание формируется для оказания муниципальных услуг, содержащихся в перечне муниципальных услуг, утвержденным постановлением мэра города Южно-Сахалинска от 28.09.2007 № 1960 «О мерах по созданию системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах».
Наличие какого-либо иного перечня муниципальных услуг данным нормативно-правовым актом не предусмотрено.
Согласно п. 4.2. Порядка муниципальное задание должно содержать информацию о размере платы за муниципальные услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам, установленной в соответствии с Порядком введения и оказания платных услуг структурными подразделениями администрации города и муниципальными учреждениями социально-культурной сферы на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» либо порядок их установления.
Порядок также предусматривает, что объем муниципального задания определяется главным распорядителем бюджетных средств в соответствии с Порядком проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг в натуральном и стоимостном выражении и учета результатов оценки при формировании расходной части бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденным постановлением мэра города от 28.09.2007 № 1960 «О мерах по созданию системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах», а также с Перечнем количественных показателей оценки результатов деятельности главных распорядителей бюджетных средств городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденным постановлением мэра города от 14.03.2008 № 598 «Об утверждении количественных показателей оценки результатов деятельности главных распорядителей бюджетных средств городского округа «Город Южно-Сахалинск».
Таким образом, вышеуказанные нормативные правовые акты устанавливают основополагающие принципы формирования муниципального задания на уровне муниципального образования городской округ «Город Южно-Сахалинск», которые заключаются в том, что муниципальная услуга может оказываться только определенным категориям юридических и физических лиц. Причем для того, чтобы определить эти категории, а также потребности в получении услуги, необходимо провести анализ обеспеченности данными услугами на территории города Южно-Сахалинска.
Кроме того, данные постановления мэра города Южно-Сахалинска полностью прописывают основания и порядок выдачи муниципального задания, которые соответствуют положениям и принципам федерального законодательства.
Как установлено материалами дела, руководствуясь п. 3.4 постановления мэра от 24.12.2008 № 2961, Департамент приказом от 30.12.2008 № 101 установил для МАУ «УГДХ» Муниципальное задание на оказание муниципальных услуг в 2009 г.
В задании указано наименование услуги – «Содержание улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их обустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск»; наименование получателя услуги – «Юридические и физические лица». Размер субсидии на возмещение затрат на выполнение услуги составляет 125 335 000 рублей.
Кроме того, 30.12.2008 между МАУ «УГДХ» и Департаментом подписано соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии, предметом которого является предоставление субсидии на финансирование МАУ «УГДХ» для выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск».
Согласно указанному соглашению Департамент осуществляет финансирование субсидии ежемесячно по графику, а МАУ «УГДХ» обязуется использовать бюджетные средства на указанные цели.
Ранее Комиссией установлено, что условиями для формирования и выдачи муниципального задания на оказание каких-либо муниципальных услуг является определение категории юридических и физических лиц, которые нуждаются в этой услуге и для которых она должна быть оказана.
На заседании Комиссии представители ответчиков пояснили, что получателями муниципальной услуги, оказание которой поручено МАУ «УГДХ» в рамках исполнения муниципального задания, является всё без исключения население города Южно-Сахалинска.
Вместе с тем, указанный довод является несостоятельным и не основан на материалах дела. Из муниципального задания следует, что МАУ «УГДХ» поручено оказывать услугу по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений, что относится к муниципальной нужде администрации.
Из муниципального задания не следует, на каких условиях должна оказываться муниципальная услуга физическим и (или) юридическим лицам – за плату и (или) безвозмездно.
Более того, ответчиками не представлено сведений о количестве физических и юридических лиц, обратившихся в МАУ «УГДХ» за оказанием данного вида муниципальной услуги, а также доказательства проведения оценки потребности физических и юридических лиц в муниципальной услуге под названием «Содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений» в натуральном и стоимостном выражении, что свидетельствует о необходимости получения данной услуги исключительно администрации города Южно-Сахалинска для решения вопросов местного значения и осуществления полномочий органов местного самоуправления.
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закон о размещении заказов) под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков
Закон о размещении заказов предусматривает, что такие потребности муниципальных образований должны быть удовлетворены исключительно путем проведения процедур, предусмотренных Законом о размещении заказов.
Более того, материалами дела и представителями администрации подтверждается тот факт, что до момента создания МАУ «УГДХ» такие потребности муниципального образования удовлетворялись путем проведения торгов, по результатам которых с победителями заключались муниципальные контракты на оказание тех же муниципальных услуг, которые оказывает в настоящее время МАУ «УГДХ». Ответчиком представлены муниципальные контракты, заключенные с ООО «ЮВЕСТА КОМПАНИ», ОАО «Сахалинская Коммунальная Компания», ООО «Арминэ», ООО «Магистраль - 2001», МУП «Завод строительных материалов им. М.А. Федотова», ООО «Инвест-Сервис», ЗАО «Обновление-Трейд», ООО «ЖКХ «Луговое».
Из изложенного следует, что рынок выполнения работ, оказания услуг по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог является конкурентным.
На заседании Комиссии представители МАУ «УГДХ» пояснили, что учреждение не имеет достаточного количества имущества, закрепленного на праве оперативного управления, для выполнения муниципального задания в полном объеме, поэтому привлекает иных хозяйствующих субъектов для выполнения работ, предусмотренных заданием, заключая с ними возмездные соглашения без проведения торгов.
Свои действия представители МАУ «УГДХ» обосновывают нормами Бюджетного кодекса РФ, письмом Министерства экономического развития РФ от 18 января 2008 № Д04-90.
В данном письменном разъяснении указано, что автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств, не могут выступать государственными или муниципальными заказчиками на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и не подпадают под действие Закона о размещении заказов.
Таким образом, по мнению представителей МАУ «УГДХ», проведение процедур торгов, предусмотренных Законом о размещении заказов, для заключения возмездных соглашений не требуется.
Как установлено Комиссией, в статье 4 Закона о размещении заказов, государственными заказчиками, муниципальными заказчиками (далее также - заказчики) могут выступать соответственно государственные органы, государственные внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета и уполномоченные органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления на размещение заказов бюджетные учреждения, иные получатели средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
В соответствии со статьей 6 БК РФ получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя бюджетных средств, бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.
Учитывая что, автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств, следовательно, не подпадают под действие Закона о размещении заказов. Письменные разъяснения Министерства экономического развития РФ основаны именно на этом.
Вместе с тем, в данном письме не исследуется вопрос обоснованности выдачи задания автономным учреждениям, а также вопрос о соответствии действий органов местного самоуправления по выдаче муниципальных заданий автономным учреждениям и действий муниципальных учреждений по исполнению выданных заданий Закону о защите конкуренции. Следовательно, данная ссылка ответчиков является необоснованной и не имеет значения для рассмотрения настоящего дела.
Таким образом, выдача муниципального задания для МАУ «УГДХ» в целях исполнения муниципальной нужды – содержание улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», получателем которой фактически является и может являться только Администрация, не только противоречит Закону об автономных учреждениях, БК РФ, постановлениям мэра города Южно-Сахалинска от 16.06.2008 № 1381, от 28.09.2007 № 1960, но и позволяет МАУ «УГДХ» заключать с иными хозяйствующими субъектами без проведения процедур торгов возмездные соглашения на выполнение указанных видов работ.
Вышеуказанные действия Департамента создают необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, способным конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения публичной процедуры торгов, и в случае признания победителем торгов – оказать соответствующие возмездные услуги по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог.
Согласно ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). К таким запретам относится необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
2. Согласно ст. 16 ФЗ № 131 дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации относится к вопросам местного значения городского округа.
В соответствии с Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дорожная деятельность – это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.
Согласно п. 2 Устава МАУ «УГДХ» основными видами деятельности учреждения являются:
- содержание и ремонт улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск»;
- транспортные перевозки грузов;
- погрузочно-разгрузочные операции по доставке, обработке и хранению грузов;
- ремонт и техническое обслуживание автотранспорта, машин и оборудования;
- содержание и ремонт элементов инженерного обустройства дорог и улиц;
- работы по ремонту и обслуживанию инженерных коммуникаций и сооружений.
Согласно п. 5 ч. 1. ст. 8 Устава городского округа «Город Южно-Сахалинск» (принят на сессии городского Собрания г. Южно-Сахалинска 22.02.2006) к вопросам местного значения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Содержание дорог местного значения является одной из основных задач Департамента, установленных Положением о Департаменте городского хозяйства администрации г. Южно-Сахалинска.
Учитывая вышеизложенное, Департамент, утвердив Устав МАУ «УГДХ», возложил на данное учреждение функции органа местного самоуправления по содержанию дорог местного значения.
Согласно п. 6 ст. 4 Закона об автономных учреждениях автономные учреждения по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральным законодательством.
Пункт 2.4. Устава МАУ «УГДХ» также предусматривает, что учреждение вправе заниматься приносящей доходы деятельностью.
Согласно п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект – индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.
Следовательно, МАУ «УГДХ» является хозяйствующим субъектом и поэтому наделение такого хозяйствующего субъекта полномочиями и функциями органа местного самоуправления будет противоречить действующему законодательству.
Согласно ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления, в т.ч. функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
В связи с тем, что Департамент наделил МАУ «УГДХ» своими функциями по содержанию дорог местного значения, то публичные торги на выполнение данного вида работ, оказание услуг не проводятся и проводиться не будут, что свидетельствует об устранении конкуренции на данном рынке.
Таким образом, Департаментом нарушены требования ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в наделении МАУ «УГДХ» функциями и правами органа местного самоуправления.
3. В соответствии со ст. 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Как установлено Комиссией ранее, на рынке выполнения работ, оказания услуг по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог существует несколько предприятий, и все они должны иметь равный доступ к освоению бюджетных средств, как предусматривает действующее законодательство.
Между тем, в результате согласованных действий и соглашений, таких как установление Департаментом для МАУ «УГДХ» муниципального задания для удовлетворения нужд муниципального образования и заключение с учреждением соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на выполнение этого задания, ограничен доступ на указанный рынок иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих такие услуги, в том числе ООО «ЮВЕСТА КОМПАНИ».
На основании изложенного, Комиссия, руководствуясь ст. 23, ч. 1 ст. 39, ч.ч. 1-4 ст. 41, ст. 48, ч. 1 ст. 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
РЕШИЛА:
1. В связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в действиях администрации городского округа «Город Южно-Сахалинск», выразившихся в принятии постановления мэра г. Южно-Сахалинска от 24.12.2008 № 2961 «О создании муниципального автономного учреждения «Управление городским», производство в отношении данного ответчика по делу № 05-2/10 прекратить.
2. Признать Департамент городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска нарушившим части 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, запрещающих органам местного самоуправления принимать акты и осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, наделять хозяйствующего субъекта функциями и правами указанных органов.
3. Признать департамент городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска нарушившим статью 16 Закона о защите конкуренции, запрещающей соглашения и согласованные действия между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, которые приводят или могут привести к ограничению доступа на товарный рынок или устранению с него хозяйствующих субъектов.
4. Признать муниципальное автономное учреждение «Управление городским дорожным хозяйством» нарушившим статью 16 Закона о защите конкуренции, запрещающей соглашения и согласованные действия между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, которые приводят или могут привести к ограничению доступа на товарный рынок или устранению с него хозяйствующих субъектов.
5. Выдать департаменту городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска и муниципальному автономному учреждению «Управление городским дорожным хозяйством» обязательное для исполнения предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решения антимонопольного органа.
stdClass Object
(
[vid] => 7570
[uid] => 5
[title] => решение по делу № 05-2-10
[log] =>
[status] => 1
[comment] => 1
[promote] => 0
[sticky] => 0
[nid] => 7570
[type] => solution
[language] => ru
[created] => 1324510604
[changed] => 1368706295
[tnid] => 0
[translate] => 0
[revision_timestamp] => 1368706295
[revision_uid] => 0
[body] => Array
(
[ru] => Array
(
[0] => Array
(
[value] =>
07 апреля 2010 года г. Южно-Сахалинск
Резолютивная часть решения объявлена 24 марта 2010 года.
Решение в полном объеме изготовлено 07 апреля 2010 года.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Комиссия) рассмотрев дело № 05–2/10 по признакам нарушения администрацией города Южно-Сахалинска (далее – Администрация), Департаментом городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска (далее – Департамент), муниципальным автономным учреждением «Управление городским дорожным хозяйством» (далее – МАУ «УГДХ») ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции)
УСТАНОВИЛА:
20 ноября 2009 года в Сахалинское УФАС России поступило обращение ООО «ЮВЕСТА КОМПАНИ», из которого следует, что создание администрацией городского округа «Город Южно-Сахалинск» муниципального автономного учреждения «Управление городским дорожным хозяйством» для целей, связанных с выполнением работ для нужд муниципального образования, а также выделение субсидий для возмещения расходов за выполнение таких работ, незаконно, и ограничивает конкуренцию на рынке оказания услуг и выполнения работ по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог.
На основании вышеуказанного заявления, 19 февраля 2010 года Сахалинское УФАС России возбудило дело № 05-2/10 в отношении администрации города Южно-Сахалинска, Департамента городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска, МАУ «УГДХ» по признакам нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции.
В ходе рассмотрения материалов дела представители Администрации и Департамента пояснили следующее.
МАУ «УГДХ» создано в соответствии с Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон об автономных учреждениях) в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления по организации благоустройства территории городского округа, для оказания услуг, выполнения работ по содержанию, текущему ремонту городской улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений.
Основными уставными видами деятельности МАУ «УГДХ» являются: содержание и ремонт улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», транспортные перевозки грузов, погрузочно-разгрузочные операции по доставке, обработке и хранению грузов, ремонт и техническое обслуживание автотранспорта, машин и оборудования, содержание и ремонт элементов инженерного обустройства дорого и улиц, работы по ремонту и обслуживанию инженерных коммуникаций и сооружений.
При этом, МАУ «УГДХ» не является хозяйствующим субъектом, в связи с чем не подпадает под действие Закона о защите конкуренции.
В порядке, предусмотренном действующим законодательством, для МАУ «УГДХ» было установлено муниципальное задание, в рамках которого данное учреждение оказывает бесплатные услуги по текущему содержанию улично-дорожной сети населению города Южно-Сахалинска.
Финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения осуществляется в виде субсидий, предусмотренных решением городского Собрания от 19.11.2008 № 1304/56-08-3. Согласно действующему законодательству автономные учреждения имеют право расходовать средства субсидии, полученной на выполнение задания, по своему усмотрению.
Таким образом, представители считают, что в действиях Администрации, Департамента при создании МАУ «УГДХ» и осуществлении последним деятельности в рамках установленного задания отсутствуют нарушения антимонопольного законодательства.
Комиссия Сахалинского УФАС России, выслушав пояснения сторон, изучив материалы дела, приходит к следующему.
1. 24.12.2008 принято постановление мэра города Южно-Сахалинска № 2961 «О создании муниципального автономного учреждения «Управление городским дорожным хозяйством». Функциями и полномочиями учредителя МАУ «УГДХ» наделен Департамент городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска.
В соответствии с данным постановлением приказом Департамента от 12.12.2008 № 84 утвержден Устав МАУ «УГДХ», при этом, приказ № 84 издан ранее принятия постановления № 2961 на 12 дней. Представитель Департамента пояснил, что в связи с допущенной ошибкой при изготовлении приказа в части даты его издания, верной является дата издания приказа 25.12.2008.
В силу статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
В соответствии со ст.ст. 24, 36, 37, 40, 41 Устава городского округа «Город Южно-Сахалинск», порядок формирования полномочий, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются данным Уставом. Мэр города – глава городского округа является высшим должностным лицом городского округа «Город Южно-Сахалинск», наделяется данным Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и возглавляет администрацию города Южно-Сахалинска. Мэр города имеет следующие полномочия – организует выполнение нормативных правовых актов городского Собрания в рамках своих полномочий; формирует администрацию города и руководит ее деятельностью в соответствии с данным Уставом и Положением об администрации города; организует и обеспечивает исполнение полномочий исполнительных органов власти местного самоуправления городского округа по решению вопросов местного значения.
Администрация города Южно-Сахалинска (администрация города) является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления городского округа, наделенным данным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными законами и законами Сахалинской области.
Администрация города формируется мэром города в соответствии с федеральными законами, законами Сахалинской области и данным Уставом. Структура администрации города самостоятельно формируется мэром города и принимается постановлением мэра с последующим утверждением городским Собранием. Структурные подразделения администрации города могут обладать правами юридического лица. Органы администрации города осуществляют свою деятельность на основании Положений о структурных подразделениях администрации города, утверждаемых мэром города.
Решением городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 29.03.2006 №234/14-06-3 утверждено Положение об администрации города Южно-Сахалинска, согласно которому в структуру администрации города Южно-Сахалинска входят: мэр города; первый вице-мэр (первые вице-мэры); вице-мэры; отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации. Структурные подразделения Администрации города обладают полномочиями, предусмотренными Уставом городского округа «Город Южно-Сахалинск» и Положениями о них (п. 10).
На основании п. 14 постановления мэра города от 28.12.2007 № 2753 «Об утверждении порядка и плана создания автономных учреждений, оказывающих услуги в целях осуществления полномочий городского округа «Город Южно-Сахалинск» в сфере культуры, образования, спорта, молодежной политики и иных сферах деятельности», действовавшего в период возникновения спорных правоотношений, учредителем автономного учреждения является городской округ «Город Южно-Сахалинск». Функции и полномочия учредителя автономного учреждения осуществляются структурным подразделением администрации города Южно-Сахалинска в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности муниципального образования в порядке, определяемом Положением «Об осуществлении городским округом «Город Южно-Сахалинск» функций и полномочий учредителя муниципального автономного учреждения».
В силу п. 3 ч. 1 ст. 17 ФЗ № 131, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа.
На основании ст. 2 Закона об автономных учреждениях, автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерацией или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Таким образом, закон не содержит ограничений по сферам создания автономных учреждений, в том числе в сфере обслуживания улично-дорожной сети. Следовательно, действия Администрации и Департамента по созданию МАУ «УГДХ» не противоречат действующему законодательству.
Согласно п. 1 ст. 78.1. Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).
Решением Городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 10.12.2008 № 1323/57-08-3 «О бюджете городского округа «Город Южно-Сахалинск» на 2009 год» установлено, что субсидии муниципальным автономным учреждениям предоставляются из бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск» в соответствии с порядками, установленными нормативными правовыми актами городского округа «Город Южно-Сахалинск».
Указанные субсидии предоставляются для финансового обеспечения муниципального задания, сформированного учредителем, на возмещение нормативных затрат по оказанию (выполнению) предусмотренных муниципальным заданием услуг (работ) и возмещение нормативных затрат на содержание закрепленного за ним учредителем недвижимого и особо ценного движимого имущества, а также на реализацию отдельных нормативных актов городского округа, относящихся к ведению муниципального автономного учреждения.
Таким образом, бюджетное решение городского округа «Город Южно-Сахалинск» на 2009 год в части финансирования деятельности автономных учреждений также не противоречит БК РФ.
В ст. 4 Закона об автономных учреждениях предусмотрено, что учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью.
Согласно ч. 4 ст. 5 данного закона условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
В свою очередь, ст. 69.2 БК РФ предусмотрено, что государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам должно содержать:
определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
порядок оказания соответствующих услуг;
предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов).
Государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) (ст. 6 БК РФ).
Муниципальное задание формируется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования.
На уровне муниципального образования городской округ «Город Южно-Сахалинск» принято постановление мэра города Южно-Сахалинска от 16.06.2008 № 1381 «Об утверждении порядка формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» (далее – Порядок).
В п. 1.2. Порядка определено, что муниципальное задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и объему, условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг, отчетности и контроля.
Согласно п. 1.3. Порядка муниципальные услуги – услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с муниципальным заданием структурными подразделениями администрации города Южно-Сахалинска, бюджетными учреждениями и организациями, автономными учреждениями, некоммерческими организациями, не являющимися бюджетными и автономными учреждениями, безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами местного самоуправления.
Данным Порядком также установлено, что муниципальное задание формируется главным распорядителем бюджетных средств для подведомственных муниципальных учреждений.
Муниципальное задание разрабатывается по форме согласно Приложению № 1 к Порядку, и должно содержать, в том числе определение категорий физических и (или) юридических, являющихся потребителями соответствующих муниципальных услуг, предельные цены (тарифы) на оплату муниципальных услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления (п. 2.2. Порядка).
Муниципальное задание формируется для оказания муниципальных услуг, содержащихся в перечне муниципальных услуг, утвержденным постановлением мэра города Южно-Сахалинска от 28.09.2007 № 1960 «О мерах по созданию системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах».
Наличие какого-либо иного перечня муниципальных услуг данным нормативно-правовым актом не предусмотрено.
Согласно п. 4.2. Порядка муниципальное задание должно содержать информацию о размере платы за муниципальные услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам, установленной в соответствии с Порядком введения и оказания платных услуг структурными подразделениями администрации города и муниципальными учреждениями социально-культурной сферы на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» либо порядок их установления.
Порядок также предусматривает, что объем муниципального задания определяется главным распорядителем бюджетных средств в соответствии с Порядком проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг в натуральном и стоимостном выражении и учета результатов оценки при формировании расходной части бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденным постановлением мэра города от 28.09.2007 № 1960 «О мерах по созданию системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах», а также с Перечнем количественных показателей оценки результатов деятельности главных распорядителей бюджетных средств городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденным постановлением мэра города от 14.03.2008 № 598 «Об утверждении количественных показателей оценки результатов деятельности главных распорядителей бюджетных средств городского округа «Город Южно-Сахалинск».
Таким образом, вышеуказанные нормативные правовые акты устанавливают основополагающие принципы формирования муниципального задания на уровне муниципального образования городской округ «Город Южно-Сахалинск», которые заключаются в том, что муниципальная услуга может оказываться только определенным категориям юридических и физических лиц. Причем для того, чтобы определить эти категории, а также потребности в получении услуги, необходимо провести анализ обеспеченности данными услугами на территории города Южно-Сахалинска.
Кроме того, данные постановления мэра города Южно-Сахалинска полностью прописывают основания и порядок выдачи муниципального задания, которые соответствуют положениям и принципам федерального законодательства.
Как установлено материалами дела, руководствуясь п. 3.4 постановления мэра от 24.12.2008 № 2961, Департамент приказом от 30.12.2008 № 101 установил для МАУ «УГДХ» Муниципальное задание на оказание муниципальных услуг в 2009 г.
В задании указано наименование услуги – «Содержание улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их обустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск»; наименование получателя услуги – «Юридические и физические лица». Размер субсидии на возмещение затрат на выполнение услуги составляет 125 335 000 рублей.
Кроме того, 30.12.2008 между МАУ «УГДХ» и Департаментом подписано соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии, предметом которого является предоставление субсидии на финансирование МАУ «УГДХ» для выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск».
Согласно указанному соглашению Департамент осуществляет финансирование субсидии ежемесячно по графику, а МАУ «УГДХ» обязуется использовать бюджетные средства на указанные цели.
Ранее Комиссией установлено, что условиями для формирования и выдачи муниципального задания на оказание каких-либо муниципальных услуг является определение категории юридических и физических лиц, которые нуждаются в этой услуге и для которых она должна быть оказана.
На заседании Комиссии представители ответчиков пояснили, что получателями муниципальной услуги, оказание которой поручено МАУ «УГДХ» в рамках исполнения муниципального задания, является всё без исключения население города Южно-Сахалинска.
Вместе с тем, указанный довод является несостоятельным и не основан на материалах дела. Из муниципального задания следует, что МАУ «УГДХ» поручено оказывать услугу по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений, что относится к муниципальной нужде администрации.
Из муниципального задания не следует, на каких условиях должна оказываться муниципальная услуга физическим и (или) юридическим лицам – за плату и (или) безвозмездно.
Более того, ответчиками не представлено сведений о количестве физических и юридических лиц, обратившихся в МАУ «УГДХ» за оказанием данного вида муниципальной услуги, а также доказательства проведения оценки потребности физических и юридических лиц в муниципальной услуге под названием «Содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений» в натуральном и стоимостном выражении, что свидетельствует о необходимости получения данной услуги исключительно администрации города Южно-Сахалинска для решения вопросов местного значения и осуществления полномочий органов местного самоуправления.
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закон о размещении заказов) под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков
Закон о размещении заказов предусматривает, что такие потребности муниципальных образований должны быть удовлетворены исключительно путем проведения процедур, предусмотренных Законом о размещении заказов.
Более того, материалами дела и представителями администрации подтверждается тот факт, что до момента создания МАУ «УГДХ» такие потребности муниципального образования удовлетворялись путем проведения торгов, по результатам которых с победителями заключались муниципальные контракты на оказание тех же муниципальных услуг, которые оказывает в настоящее время МАУ «УГДХ». Ответчиком представлены муниципальные контракты, заключенные с ООО «ЮВЕСТА КОМПАНИ», ОАО «Сахалинская Коммунальная Компания», ООО «Арминэ», ООО «Магистраль - 2001», МУП «Завод строительных материалов им. М.А. Федотова», ООО «Инвест-Сервис», ЗАО «Обновление-Трейд», ООО «ЖКХ «Луговое».
Из изложенного следует, что рынок выполнения работ, оказания услуг по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог является конкурентным.
На заседании Комиссии представители МАУ «УГДХ» пояснили, что учреждение не имеет достаточного количества имущества, закрепленного на праве оперативного управления, для выполнения муниципального задания в полном объеме, поэтому привлекает иных хозяйствующих субъектов для выполнения работ, предусмотренных заданием, заключая с ними возмездные соглашения без проведения торгов.
Свои действия представители МАУ «УГДХ» обосновывают нормами Бюджетного кодекса РФ, письмом Министерства экономического развития РФ от 18 января 2008 № Д04-90.
В данном письменном разъяснении указано, что автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств, не могут выступать государственными или муниципальными заказчиками на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и не подпадают под действие Закона о размещении заказов.
Таким образом, по мнению представителей МАУ «УГДХ», проведение процедур торгов, предусмотренных Законом о размещении заказов, для заключения возмездных соглашений не требуется.
Как установлено Комиссией, в статье 4 Закона о размещении заказов, государственными заказчиками, муниципальными заказчиками (далее также - заказчики) могут выступать соответственно государственные органы, государственные внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета и уполномоченные органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления на размещение заказов бюджетные учреждения, иные получатели средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
В соответствии со статьей 6 БК РФ получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя бюджетных средств, бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.
Учитывая что, автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств, следовательно, не подпадают под действие Закона о размещении заказов. Письменные разъяснения Министерства экономического развития РФ основаны именно на этом.
Вместе с тем, в данном письме не исследуется вопрос обоснованности выдачи задания автономным учреждениям, а также вопрос о соответствии действий органов местного самоуправления по выдаче муниципальных заданий автономным учреждениям и действий муниципальных учреждений по исполнению выданных заданий Закону о защите конкуренции. Следовательно, данная ссылка ответчиков является необоснованной и не имеет значения для рассмотрения настоящего дела.
Таким образом, выдача муниципального задания для МАУ «УГДХ» в целях исполнения муниципальной нужды – содержание улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», получателем которой фактически является и может являться только Администрация, не только противоречит Закону об автономных учреждениях, БК РФ, постановлениям мэра города Южно-Сахалинска от 16.06.2008 № 1381, от 28.09.2007 № 1960, но и позволяет МАУ «УГДХ» заключать с иными хозяйствующими субъектами без проведения процедур торгов возмездные соглашения на выполнение указанных видов работ.
Вышеуказанные действия Департамента создают необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, способным конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения публичной процедуры торгов, и в случае признания победителем торгов – оказать соответствующие возмездные услуги по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог.
Согласно ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). К таким запретам относится необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
2. Согласно ст. 16 ФЗ № 131 дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации относится к вопросам местного значения городского округа.
В соответствии с Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дорожная деятельность – это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.
Согласно п. 2 Устава МАУ «УГДХ» основными видами деятельности учреждения являются:
- содержание и ремонт улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск»;
- транспортные перевозки грузов;
- погрузочно-разгрузочные операции по доставке, обработке и хранению грузов;
- ремонт и техническое обслуживание автотранспорта, машин и оборудования;
- содержание и ремонт элементов инженерного обустройства дорог и улиц;
- работы по ремонту и обслуживанию инженерных коммуникаций и сооружений.
Согласно п. 5 ч. 1. ст. 8 Устава городского округа «Город Южно-Сахалинск» (принят на сессии городского Собрания г. Южно-Сахалинска 22.02.2006) к вопросам местного значения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Содержание дорог местного значения является одной из основных задач Департамента, установленных Положением о Департаменте городского хозяйства администрации г. Южно-Сахалинска.
Учитывая вышеизложенное, Департамент, утвердив Устав МАУ «УГДХ», возложил на данное учреждение функции органа местного самоуправления по содержанию дорог местного значения.
Согласно п. 6 ст. 4 Закона об автономных учреждениях автономные учреждения по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральным законодательством.
Пункт 2.4. Устава МАУ «УГДХ» также предусматривает, что учреждение вправе заниматься приносящей доходы деятельностью.
Согласно п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект – индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.
Следовательно, МАУ «УГДХ» является хозяйствующим субъектом и поэтому наделение такого хозяйствующего субъекта полномочиями и функциями органа местного самоуправления будет противоречить действующему законодательству.
Согласно ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления, в т.ч. функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
В связи с тем, что Департамент наделил МАУ «УГДХ» своими функциями по содержанию дорог местного значения, то публичные торги на выполнение данного вида работ, оказание услуг не проводятся и проводиться не будут, что свидетельствует об устранении конкуренции на данном рынке.
Таким образом, Департаментом нарушены требования ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в наделении МАУ «УГДХ» функциями и правами органа местного самоуправления.
3. В соответствии со ст. 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Как установлено Комиссией ранее, на рынке выполнения работ, оказания услуг по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог существует несколько предприятий, и все они должны иметь равный доступ к освоению бюджетных средств, как предусматривает действующее законодательство.
Между тем, в результате согласованных действий и соглашений, таких как установление Департаментом для МАУ «УГДХ» муниципального задания для удовлетворения нужд муниципального образования и заключение с учреждением соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на выполнение этого задания, ограничен доступ на указанный рынок иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих такие услуги, в том числе ООО «ЮВЕСТА КОМПАНИ».
На основании изложенного, Комиссия, руководствуясь ст. 23, ч. 1 ст. 39, ч.ч. 1-4 ст. 41, ст. 48, ч. 1 ст. 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
РЕШИЛА:
1. В связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в действиях администрации городского округа «Город Южно-Сахалинск», выразившихся в принятии постановления мэра г. Южно-Сахалинска от 24.12.2008 № 2961 «О создании муниципального автономного учреждения «Управление городским», производство в отношении данного ответчика по делу № 05-2/10 прекратить.
2. Признать Департамент городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска нарушившим части 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, запрещающих органам местного самоуправления принимать акты и осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, наделять хозяйствующего субъекта функциями и правами указанных органов.
3. Признать департамент городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска нарушившим статью 16 Закона о защите конкуренции, запрещающей соглашения и согласованные действия между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, которые приводят или могут привести к ограничению доступа на товарный рынок или устранению с него хозяйствующих субъектов.
4. Признать муниципальное автономное учреждение «Управление городским дорожным хозяйством» нарушившим статью 16 Закона о защите конкуренции, запрещающей соглашения и согласованные действия между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, которые приводят или могут привести к ограничению доступа на товарный рынок или устранению с него хозяйствующих субъектов.
5. Выдать департаменту городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска и муниципальному автономному учреждению «Управление городским дорожным хозяйством» обязательное для исполнения предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решения антимонопольного органа.
[summary] =>
[format] => full_html
[safe_value] =>
07 апреля 2010 года г. Южно-Сахалинск
Резолютивная часть решения объявлена 24 марта 2010 года.
Решение в полном объеме изготовлено 07 апреля 2010 года.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Комиссия) рассмотрев дело № 05–2/10 по признакам нарушения администрацией города Южно-Сахалинска (далее – Администрация), Департаментом городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска (далее – Департамент), муниципальным автономным учреждением «Управление городским дорожным хозяйством» (далее – МАУ «УГДХ») ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции)
УСТАНОВИЛА:
20 ноября 2009 года в Сахалинское УФАС России поступило обращение ООО «ЮВЕСТА КОМПАНИ», из которого следует, что создание администрацией городского округа «Город Южно-Сахалинск» муниципального автономного учреждения «Управление городским дорожным хозяйством» для целей, связанных с выполнением работ для нужд муниципального образования, а также выделение субсидий для возмещения расходов за выполнение таких работ, незаконно, и ограничивает конкуренцию на рынке оказания услуг и выполнения работ по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог.
На основании вышеуказанного заявления, 19 февраля 2010 года Сахалинское УФАС России возбудило дело № 05-2/10 в отношении администрации города Южно-Сахалинска, Департамента городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска, МАУ «УГДХ» по признакам нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции.
В ходе рассмотрения материалов дела представители Администрации и Департамента пояснили следующее.
МАУ «УГДХ» создано в соответствии с Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон об автономных учреждениях) в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления по организации благоустройства территории городского округа, для оказания услуг, выполнения работ по содержанию, текущему ремонту городской улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений.
Основными уставными видами деятельности МАУ «УГДХ» являются: содержание и ремонт улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», транспортные перевозки грузов, погрузочно-разгрузочные операции по доставке, обработке и хранению грузов, ремонт и техническое обслуживание автотранспорта, машин и оборудования, содержание и ремонт элементов инженерного обустройства дорого и улиц, работы по ремонту и обслуживанию инженерных коммуникаций и сооружений.
При этом, МАУ «УГДХ» не является хозяйствующим субъектом, в связи с чем не подпадает под действие Закона о защите конкуренции.
В порядке, предусмотренном действующим законодательством, для МАУ «УГДХ» было установлено муниципальное задание, в рамках которого данное учреждение оказывает бесплатные услуги по текущему содержанию улично-дорожной сети населению города Южно-Сахалинска.
Финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения осуществляется в виде субсидий, предусмотренных решением городского Собрания от 19.11.2008 № 1304/56-08-3. Согласно действующему законодательству автономные учреждения имеют право расходовать средства субсидии, полученной на выполнение задания, по своему усмотрению.
Таким образом, представители считают, что в действиях Администрации, Департамента при создании МАУ «УГДХ» и осуществлении последним деятельности в рамках установленного задания отсутствуют нарушения антимонопольного законодательства.
Комиссия Сахалинского УФАС России, выслушав пояснения сторон, изучив материалы дела, приходит к следующему.
1. 24.12.2008 принято постановление мэра города Южно-Сахалинска № 2961 «О создании муниципального автономного учреждения «Управление городским дорожным хозяйством». Функциями и полномочиями учредителя МАУ «УГДХ» наделен Департамент городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска.
В соответствии с данным постановлением приказом Департамента от 12.12.2008 № 84 утвержден Устав МАУ «УГДХ», при этом, приказ № 84 издан ранее принятия постановления № 2961 на 12 дней. Представитель Департамента пояснил, что в связи с допущенной ошибкой при изготовлении приказа в части даты его издания, верной является дата издания приказа 25.12.2008.
В силу статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
В соответствии со ст.ст. 24, 36, 37, 40, 41 Устава городского округа «Город Южно-Сахалинск», порядок формирования полномочий, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются данным Уставом. Мэр города – глава городского округа является высшим должностным лицом городского округа «Город Южно-Сахалинск», наделяется данным Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и возглавляет администрацию города Южно-Сахалинска. Мэр города имеет следующие полномочия – организует выполнение нормативных правовых актов городского Собрания в рамках своих полномочий; формирует администрацию города и руководит ее деятельностью в соответствии с данным Уставом и Положением об администрации города; организует и обеспечивает исполнение полномочий исполнительных органов власти местного самоуправления городского округа по решению вопросов местного значения.
Администрация города Южно-Сахалинска (администрация города) является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления городского округа, наделенным данным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными законами и законами Сахалинской области.
Администрация города формируется мэром города в соответствии с федеральными законами, законами Сахалинской области и данным Уставом. Структура администрации города самостоятельно формируется мэром города и принимается постановлением мэра с последующим утверждением городским Собранием. Структурные подразделения администрации города могут обладать правами юридического лица. Органы администрации города осуществляют свою деятельность на основании Положений о структурных подразделениях администрации города, утверждаемых мэром города.
Решением городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 29.03.2006 №234/14-06-3 утверждено Положение об администрации города Южно-Сахалинска, согласно которому в структуру администрации города Южно-Сахалинска входят: мэр города; первый вице-мэр (первые вице-мэры); вице-мэры; отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации. Структурные подразделения Администрации города обладают полномочиями, предусмотренными Уставом городского округа «Город Южно-Сахалинск» и Положениями о них (п. 10).
На основании п. 14 постановления мэра города от 28.12.2007 № 2753 «Об утверждении порядка и плана создания автономных учреждений, оказывающих услуги в целях осуществления полномочий городского округа «Город Южно-Сахалинск» в сфере культуры, образования, спорта, молодежной политики и иных сферах деятельности», действовавшего в период возникновения спорных правоотношений, учредителем автономного учреждения является городской округ «Город Южно-Сахалинск». Функции и полномочия учредителя автономного учреждения осуществляются структурным подразделением администрации города Южно-Сахалинска в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности муниципального образования в порядке, определяемом Положением «Об осуществлении городским округом «Город Южно-Сахалинск» функций и полномочий учредителя муниципального автономного учреждения».
В силу п. 3 ч. 1 ст. 17 ФЗ № 131, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа.
На основании ст. 2 Закона об автономных учреждениях, автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерацией или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Таким образом, закон не содержит ограничений по сферам создания автономных учреждений, в том числе в сфере обслуживания улично-дорожной сети. Следовательно, действия Администрации и Департамента по созданию МАУ «УГДХ» не противоречат действующему законодательству.
Согласно п. 1 ст. 78.1. Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).
Решением Городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 10.12.2008 № 1323/57-08-3 «О бюджете городского округа «Город Южно-Сахалинск» на 2009 год» установлено, что субсидии муниципальным автономным учреждениям предоставляются из бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск» в соответствии с порядками, установленными нормативными правовыми актами городского округа «Город Южно-Сахалинск».
Указанные субсидии предоставляются для финансового обеспечения муниципального задания, сформированного учредителем, на возмещение нормативных затрат по оказанию (выполнению) предусмотренных муниципальным заданием услуг (работ) и возмещение нормативных затрат на содержание закрепленного за ним учредителем недвижимого и особо ценного движимого имущества, а также на реализацию отдельных нормативных актов городского округа, относящихся к ведению муниципального автономного учреждения.
Таким образом, бюджетное решение городского округа «Город Южно-Сахалинск» на 2009 год в части финансирования деятельности автономных учреждений также не противоречит БК РФ.
В ст. 4 Закона об автономных учреждениях предусмотрено, что учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью.
Согласно ч. 4 ст. 5 данного закона условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
В свою очередь, ст. 69.2 БК РФ предусмотрено, что государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам должно содержать:
определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
порядок оказания соответствующих услуг;
предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов).
Государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) (ст. 6 БК РФ).
Муниципальное задание формируется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования.
На уровне муниципального образования городской округ «Город Южно-Сахалинск» принято постановление мэра города Южно-Сахалинска от 16.06.2008 № 1381 «Об утверждении порядка формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» (далее – Порядок).
В п. 1.2. Порядка определено, что муниципальное задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и объему, условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг, отчетности и контроля.
Согласно п. 1.3. Порядка муниципальные услуги – услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с муниципальным заданием структурными подразделениями администрации города Южно-Сахалинска, бюджетными учреждениями и организациями, автономными учреждениями, некоммерческими организациями, не являющимися бюджетными и автономными учреждениями, безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами местного самоуправления.
Данным Порядком также установлено, что муниципальное задание формируется главным распорядителем бюджетных средств для подведомственных муниципальных учреждений.
Муниципальное задание разрабатывается по форме согласно Приложению № 1 к Порядку, и должно содержать, в том числе определение категорий физических и (или) юридических, являющихся потребителями соответствующих муниципальных услуг, предельные цены (тарифы) на оплату муниципальных услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления (п. 2.2. Порядка).
Муниципальное задание формируется для оказания муниципальных услуг, содержащихся в перечне муниципальных услуг, утвержденным постановлением мэра города Южно-Сахалинска от 28.09.2007 № 1960 «О мерах по созданию системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах».
Наличие какого-либо иного перечня муниципальных услуг данным нормативно-правовым актом не предусмотрено.
Согласно п. 4.2. Порядка муниципальное задание должно содержать информацию о размере платы за муниципальные услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам, установленной в соответствии с Порядком введения и оказания платных услуг структурными подразделениями администрации города и муниципальными учреждениями социально-культурной сферы на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» либо порядок их установления.
Порядок также предусматривает, что объем муниципального задания определяется главным распорядителем бюджетных средств в соответствии с Порядком проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг в натуральном и стоимостном выражении и учета результатов оценки при формировании расходной части бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденным постановлением мэра города от 28.09.2007 № 1960 «О мерах по созданию системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах», а также с Перечнем количественных показателей оценки результатов деятельности главных распорядителей бюджетных средств городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденным постановлением мэра города от 14.03.2008 № 598 «Об утверждении количественных показателей оценки результатов деятельности главных распорядителей бюджетных средств городского округа «Город Южно-Сахалинск».
Таким образом, вышеуказанные нормативные правовые акты устанавливают основополагающие принципы формирования муниципального задания на уровне муниципального образования городской округ «Город Южно-Сахалинск», которые заключаются в том, что муниципальная услуга может оказываться только определенным категориям юридических и физических лиц. Причем для того, чтобы определить эти категории, а также потребности в получении услуги, необходимо провести анализ обеспеченности данными услугами на территории города Южно-Сахалинска.
Кроме того, данные постановления мэра города Южно-Сахалинска полностью прописывают основания и порядок выдачи муниципального задания, которые соответствуют положениям и принципам федерального законодательства.
Как установлено материалами дела, руководствуясь п. 3.4 постановления мэра от 24.12.2008 № 2961, Департамент приказом от 30.12.2008 № 101 установил для МАУ «УГДХ» Муниципальное задание на оказание муниципальных услуг в 2009 г.
В задании указано наименование услуги – «Содержание улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их обустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск»; наименование получателя услуги – «Юридические и физические лица». Размер субсидии на возмещение затрат на выполнение услуги составляет 125 335 000 рублей.
Кроме того, 30.12.2008 между МАУ «УГДХ» и Департаментом подписано соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии, предметом которого является предоставление субсидии на финансирование МАУ «УГДХ» для выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск».
Согласно указанному соглашению Департамент осуществляет финансирование субсидии ежемесячно по графику, а МАУ «УГДХ» обязуется использовать бюджетные средства на указанные цели.
Ранее Комиссией установлено, что условиями для формирования и выдачи муниципального задания на оказание каких-либо муниципальных услуг является определение категории юридических и физических лиц, которые нуждаются в этой услуге и для которых она должна быть оказана.
На заседании Комиссии представители ответчиков пояснили, что получателями муниципальной услуги, оказание которой поручено МАУ «УГДХ» в рамках исполнения муниципального задания, является всё без исключения население города Южно-Сахалинска.
Вместе с тем, указанный довод является несостоятельным и не основан на материалах дела. Из муниципального задания следует, что МАУ «УГДХ» поручено оказывать услугу по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений, что относится к муниципальной нужде администрации.
Из муниципального задания не следует, на каких условиях должна оказываться муниципальная услуга физическим и (или) юридическим лицам – за плату и (или) безвозмездно.
Более того, ответчиками не представлено сведений о количестве физических и юридических лиц, обратившихся в МАУ «УГДХ» за оказанием данного вида муниципальной услуги, а также доказательства проведения оценки потребности физических и юридических лиц в муниципальной услуге под названием «Содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений» в натуральном и стоимостном выражении, что свидетельствует о необходимости получения данной услуги исключительно администрации города Южно-Сахалинска для решения вопросов местного значения и осуществления полномочий органов местного самоуправления.
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закон о размещении заказов) под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков
Закон о размещении заказов предусматривает, что такие потребности муниципальных образований должны быть удовлетворены исключительно путем проведения процедур, предусмотренных Законом о размещении заказов.
Более того, материалами дела и представителями администрации подтверждается тот факт, что до момента создания МАУ «УГДХ» такие потребности муниципального образования удовлетворялись путем проведения торгов, по результатам которых с победителями заключались муниципальные контракты на оказание тех же муниципальных услуг, которые оказывает в настоящее время МАУ «УГДХ». Ответчиком представлены муниципальные контракты, заключенные с ООО «ЮВЕСТА КОМПАНИ», ОАО «Сахалинская Коммунальная Компания», ООО «Арминэ», ООО «Магистраль - 2001», МУП «Завод строительных материалов им. М.А. Федотова», ООО «Инвест-Сервис», ЗАО «Обновление-Трейд», ООО «ЖКХ «Луговое».
Из изложенного следует, что рынок выполнения работ, оказания услуг по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог является конкурентным.
На заседании Комиссии представители МАУ «УГДХ» пояснили, что учреждение не имеет достаточного количества имущества, закрепленного на праве оперативного управления, для выполнения муниципального задания в полном объеме, поэтому привлекает иных хозяйствующих субъектов для выполнения работ, предусмотренных заданием, заключая с ними возмездные соглашения без проведения торгов.
Свои действия представители МАУ «УГДХ» обосновывают нормами Бюджетного кодекса РФ, письмом Министерства экономического развития РФ от 18 января 2008 № Д04-90.
В данном письменном разъяснении указано, что автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств, не могут выступать государственными или муниципальными заказчиками на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и не подпадают под действие Закона о размещении заказов.
Таким образом, по мнению представителей МАУ «УГДХ», проведение процедур торгов, предусмотренных Законом о размещении заказов, для заключения возмездных соглашений не требуется.
Как установлено Комиссией, в статье 4 Закона о размещении заказов, государственными заказчиками, муниципальными заказчиками (далее также - заказчики) могут выступать соответственно государственные органы, государственные внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета и уполномоченные органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления на размещение заказов бюджетные учреждения, иные получатели средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
В соответствии со статьей 6 БК РФ получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя бюджетных средств, бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.
Учитывая что, автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств, следовательно, не подпадают под действие Закона о размещении заказов. Письменные разъяснения Министерства экономического развития РФ основаны именно на этом.
Вместе с тем, в данном письме не исследуется вопрос обоснованности выдачи задания автономным учреждениям, а также вопрос о соответствии действий органов местного самоуправления по выдаче муниципальных заданий автономным учреждениям и действий муниципальных учреждений по исполнению выданных заданий Закону о защите конкуренции. Следовательно, данная ссылка ответчиков является необоснованной и не имеет значения для рассмотрения настоящего дела.
Таким образом, выдача муниципального задания для МАУ «УГДХ» в целях исполнения муниципальной нужды – содержание улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», получателем которой фактически является и может являться только Администрация, не только противоречит Закону об автономных учреждениях, БК РФ, постановлениям мэра города Южно-Сахалинска от 16.06.2008 № 1381, от 28.09.2007 № 1960, но и позволяет МАУ «УГДХ» заключать с иными хозяйствующими субъектами без проведения процедур торгов возмездные соглашения на выполнение указанных видов работ.
Вышеуказанные действия Департамента создают необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, способным конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения публичной процедуры торгов, и в случае признания победителем торгов – оказать соответствующие возмездные услуги по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог.
Согласно ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). К таким запретам относится необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
2. Согласно ст. 16 ФЗ № 131 дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации относится к вопросам местного значения городского округа.
В соответствии с Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дорожная деятельность – это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.
Согласно п. 2 Устава МАУ «УГДХ» основными видами деятельности учреждения являются:
- содержание и ремонт улично-дорожной сети, автомобильных дорог, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск»;
- транспортные перевозки грузов;
- погрузочно-разгрузочные операции по доставке, обработке и хранению грузов;
- ремонт и техническое обслуживание автотранспорта, машин и оборудования;
- содержание и ремонт элементов инженерного обустройства дорог и улиц;
- работы по ремонту и обслуживанию инженерных коммуникаций и сооружений.
Согласно п. 5 ч. 1. ст. 8 Устава городского округа «Город Южно-Сахалинск» (принят на сессии городского Собрания г. Южно-Сахалинска 22.02.2006) к вопросам местного значения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Содержание дорог местного значения является одной из основных задач Департамента, установленных Положением о Департаменте городского хозяйства администрации г. Южно-Сахалинска.
Учитывая вышеизложенное, Департамент, утвердив Устав МАУ «УГДХ», возложил на данное учреждение функции органа местного самоуправления по содержанию дорог местного значения.
Согласно п. 6 ст. 4 Закона об автономных учреждениях автономные учреждения по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральным законодательством.
Пункт 2.4. Устава МАУ «УГДХ» также предусматривает, что учреждение вправе заниматься приносящей доходы деятельностью.
Согласно п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект – индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.
Следовательно, МАУ «УГДХ» является хозяйствующим субъектом и поэтому наделение такого хозяйствующего субъекта полномочиями и функциями органа местного самоуправления будет противоречить действующему законодательству.
Согласно ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления, в т.ч. функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
В связи с тем, что Департамент наделил МАУ «УГДХ» своими функциями по содержанию дорог местного значения, то публичные торги на выполнение данного вида работ, оказание услуг не проводятся и проводиться не будут, что свидетельствует об устранении конкуренции на данном рынке.
Таким образом, Департаментом нарушены требования ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в наделении МАУ «УГДХ» функциями и правами органа местного самоуправления.
3. В соответствии со ст. 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Как установлено Комиссией ранее, на рынке выполнения работ, оказания услуг по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог существует несколько предприятий, и все они должны иметь равный доступ к освоению бюджетных средств, как предусматривает действующее законодательство.
Между тем, в результате согласованных действий и соглашений, таких как установление Департаментом для МАУ «УГДХ» муниципального задания для удовлетворения нужд муниципального образования и заключение с учреждением соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на выполнение этого задания, ограничен доступ на указанный рынок иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих такие услуги, в том числе ООО «ЮВЕСТА КОМПАНИ».
На основании изложенного, Комиссия, руководствуясь ст. 23, ч. 1 ст. 39, ч.ч. 1-4 ст. 41, ст. 48, ч. 1 ст. 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
РЕШИЛА:
1. В связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в действиях администрации городского округа «Город Южно-Сахалинск», выразившихся в принятии постановления мэра г. Южно-Сахалинска от 24.12.2008 № 2961 «О создании муниципального автономного учреждения «Управление городским», производство в отношении данного ответчика по делу № 05-2/10 прекратить.
2. Признать Департамент городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска нарушившим части 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, запрещающих органам местного самоуправления принимать акты и осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, наделять хозяйствующего субъекта функциями и правами указанных органов.
3. Признать департамент городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска нарушившим статью 16 Закона о защите конкуренции, запрещающей соглашения и согласованные действия между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, которые приводят или могут привести к ограничению доступа на товарный рынок или устранению с него хозяйствующих субъектов.
4. Признать муниципальное автономное учреждение «Управление городским дорожным хозяйством» нарушившим статью 16 Закона о защите конкуренции, запрещающей соглашения и согласованные действия между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, которые приводят или могут привести к ограничению доступа на товарный рынок или устранению с него хозяйствующих субъектов.
5. Выдать департаменту городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска и муниципальному автономному учреждению «Управление городским дорожным хозяйством» обязательное для исполнения предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решения антимонопольного органа.
[safe_summary] =>
)
)
)
[field_solution_num] => Array
(
)
[field_solution_file_num] => Array
(
[ru] => Array
(
[0] => Array
(
[value] => № 05-2-10
[format] =>
[safe_value] => № 05-2-10
)
)
)
[field_solution_preview] => Array
(
[ru] => Array
(
[0] => Array
(
[value] =>
20 ноября 2009 года в Сахалинское УФАС России поступило обращение ООО «ЮВЕСТА КОМПАНИ», из которого следует, что создание администрацией городского округа «Город Южно-Сахалинск» муниципального автономного учреждения «Управление городским дорожным хозяйством» для целей, связанных с выполнением работ для нужд муниципального образования, а также выделение субсидий для возмещения расходов за выполнение таких работ, незаконно, и ограничивает конкуренцию на рынке оказания услуг и выполнения работ по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог.
[format] => full_html
[safe_value] =>
20 ноября 2009 года в Сахалинское УФАС России поступило обращение ООО «ЮВЕСТА КОМПАНИ», из которого следует, что создание администрацией городского округа «Город Южно-Сахалинск» муниципального автономного учреждения «Управление городским дорожным хозяйством» для целей, связанных с выполнением работ для нужд муниципального образования, а также выделение субсидий для возмещения расходов за выполнение таких работ, незаконно, и ограничивает конкуренцию на рынке оказания услуг и выполнения работ по содержанию улично-дорожной сети, автомобильных дорог.
)
)
)
[field_solution_cat] => Array
(
[ru] => Array
(
[0] => Array
(
[tid] => 11
[taxonomy_term] => stdClass Object
(
[tid] => 11
[vid] => 3
[name] => Решения по делам
[description] =>
[format] => full_html
[weight] => 1
[vocabulary_machine_name] => category_solutions
[rdf_mapping] => Array
(
[rdftype] => Array
(
[0] => skos:Concept
)
[name] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => rdfs:label
[1] => skos:prefLabel
)
)
[description] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:definition
)
)
[vid] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:inScheme
)
[type] => rel
)
[parent] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:broader
)
[type] => rel
)
)
)
)
)
)
[field_solution_file] => Array
(
)
[field_solution_scope] => Array
(
[ru] => Array
(
[0] => Array
(
[tid] => 3
[taxonomy_term] => stdClass Object
(
[tid] => 3
[vid] => 6
[name] => Антимонопольное регулирование
[description] =>
[format] => full_html
[weight] => 6
[vocabulary_machine_name] => practice_areas
[rdf_mapping] => Array
(
[rdftype] => Array
(
[0] => skos:Concept
)
[name] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => rdfs:label
[1] => skos:prefLabel
)
)
[description] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:definition
)
)
[vid] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:inScheme
)
[type] => rel
)
[parent] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:broader
)
[type] => rel
)
)
)
)
[1] => Array
(
[tid] => 31
[taxonomy_term] => stdClass Object
(
[tid] => 31
[vid] => 6
[name] => Контроль органов власти
[description] =>
[format] => full_html
[weight] => 2
[vocabulary_machine_name] => practice_areas
[rdf_mapping] => Array
(
[rdftype] => Array
(
[0] => skos:Concept
)
[name] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => rdfs:label
[1] => skos:prefLabel
)
)
[description] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:definition
)
)
[vid] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:inScheme
)
[type] => rel
)
[parent] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:broader
)
[type] => rel
)
)
)
)
)
)
[field_solution_tags] => Array
(
)
[field_solution_datetime_public] => Array
(
[und] => Array
(
[0] => Array
(
[value] => 2010-05-07 22:35:00
[timezone] => Asia/Magadan
[timezone_db] => UTC
[date_type] => datetime
)
)
)
[field_nodes_related] => Array
(
)
[field_date] => Array
(
[und] => Array
(
[0] => Array
(
[value] => 2010-05-04 22:35:00
[timezone] => Asia/Magadan
[timezone_db] => UTC
[date_type] => datetime
)
)
)
[field_simplenews_term] => Array
(
)
[rdf_mapping] => Array
(
[rdftype] => Array
(
[0] => sioc:Item
[1] => foaf:Document
)
[title] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => dc:title
)
)
[created] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => dc:date
[1] => dc:created
)
[datatype] => xsd:dateTime
[callback] => date_iso8601
)
[changed] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => dc:modified
)
[datatype] => xsd:dateTime
[callback] => date_iso8601
)
[body] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => content:encoded
)
)
[uid] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => sioc:has_creator
)
[type] => rel
)
[name] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => foaf:name
)
)
[comment_count] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => sioc:num_replies
)
[datatype] => xsd:integer
)
[last_activity] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => sioc:last_activity_date
)
[datatype] => xsd:dateTime
[callback] => date_iso8601
)
)
[cid] => 0
[last_comment_timestamp] => 1324510604
[last_comment_name] =>
[last_comment_uid] => 5
[comment_count] => 0
[name] => moder
[picture] => 0
[data] => a:2:{s:7:"contact";i:0;s:7:"overlay";i:1;}
[subscriptions_notify] =>
[entity_view_prepared] => 1
[region_name] => Сахалинское УФАС России
)
